Oggi ci troviamo di fronte a tre grandi minacce globali: possibili crisi sanitarie come l’attuale, crisi climatica e minaccia da armi di distruzione di massa. Problemi globali che richiedono soluzioni coordinate a livello globale; in altre parole: un “governo” mondiale. Per la verità, abbiamo consapevolezza di queste sfide già da diversi decenni, ma oggi la realtà ci sta brutalmente dando assaggi di quelle che potrebbero essere le conseguenze di una nostra inerzia.
NOTA: Se il lettore ha dimestichezza sull’entità di suddetti problemi globali (crisi climatica e sanitaria, in particolare), sul funzionamento dell’Organizzazione delle Nazioni Unite e dei suoi organi sussidiari che “governano” clima e salute, può andare direttamente all’intervista finale. Se così non è, buona lettura!
Minacce globali: clima, salute e nucleare
Ormai da vari anni, il World Economic Forum (WEF) [1] produce un rapporto sui rischi che corre l’umanità classificandoli per probabilità che si verifichino e per impatto sull’umanità stessa. Ebbene, i rischi più impattanti e più probabili sono per la maggior parte legati a clima e ambiente; il pericolo relativo alle armi di distruzione di massa è classificato spesso come meno probabile ma altrettanto impattante. Interessante notare che il rischio legato alle malattie infettive, nel report del WEF del gennaio 2020 (vedi immagine sotto), era classificato come più probabile rispetto al pericolo relativo alle armi di distruzione di massa, ma meno impattante.
Anche il Bulletin of Atomic Scientists [2] – nato alla fine della Seconda Guerra Mondiale per sensibilizzare l’opinione pubblica sui rischi legati all’arma nucleare – oggi considera tra le minacce maggiori per l’umanità anche quelle ambientali. Ogni anno, scienziati ed esperti che lavorano per questa rivista aggiornano le lancette del celebre Orologio dell’Apocalisse più o meno vicino dalla mezzanotte a seconda del pericolo in cui ci stiamo cacciando. Quest’anno l’Orologio è stato avvicinato simbolicamente a 100 secondi dalla mezzanotte: non era mai stato così vicino.
Non tratteremo qui il tema delle armi di distruzioni di massa, si sappia però che esistono dei trattati internazionali che impegnano quasi tutti i Paesi a eliminare i loro arsenali nucleari.
Di fronte alla pandemia da Coronavirus abbiamo potuto constatare che la presenza dell’Organizzazione Mondiale della Sanità non è stata sufficiente per coordinare al meglio l’azione degli Stati. D’altra parte, gli Stati firmatari dell’Accordo di Parigi sul clima (ad oggi ancora tutti, al netto dell’uscita annunciata degli USA) ancora non riescono a pianificare una riduzione drastica delle emissioni di gas serra, nonostante l’esistenza di una Convezione Quadro sul Cambiamento Climatico risalente al 1992.
Preliminari: i tre poteri
Le forme di governo, in senso ampio del termine, poggiano i loro pilastri sui noti tre poteri [3] che, in uno Stato di diritto, dovrebbero essere separati: il potere legislativo, il potere esecutivo e il potere giudiziario. Gli organi che esercitano questi poteri hanno rispettivamente la funzione di: scrivere e approvare le leggi (o atti normativi in genere), gestire e amministrare la società rendendo esecutive le leggi, controllare che le leggi siano rispettate.
L’Organizzazione delle Nazioni Unite: un governo mondiale c’è già?
Con la Conferenza di San Francisco del 1945 fu siglata la Carta delle Nazioni Unite con la funzione di concertazione e controllo multilaterali e continui. Le Nazioni Unite sono composte, di fatto, da sei organi principali: l’Assemblea Generale, il Consiglio di Sicurezza, il Segretariato, il Consiglio Economico e Sociale, il Consiglio di Amministrazione Fiduciaria e (non propriamente come organo dell’ONU) la Corte Internazionale di Giustizia.
L’Assemblea Generale è formata dai rappresentanti di tutti gli Stati – ogni Stato dispone di un voto – ed è il principale organo legislativo mondiale. Produce atti normativi principalmente noti come raccomandazioni, ovvero misure generalmente non vincolanti (si parla in gergo di soft law), sui più disparati argomenti.
Il Consiglio di Sicurezza, composto da 15 stati membri (di cui 5 permanenti: Stati Uniti, Russia, Repubblica Popolare Cinese, Francia e Regno Unito), adotta sia raccomandazioni non vincolanti che risoluzioni vincolanti, può imporre sanzioni, blocchi, organizzare interventi militari (facendo uso dei cosiddetti Caschi Blu). Tutto per assicurare la pace e la sicurezza internazionale.
Il Segretariato, insieme al Consiglio di Sicurezza, esercita la parte di potere esecutivo dell’ONU. È retto dal Segretario Generale delle Nazioni Unite, eletto dall’Assemblea Generale su proposta del Consiglio di Sicurezza, che partecipa a tutte le riunioni degli organi. Il Segretariato esplica la gestione amministrativa delle Nazioni Unite anche attraverso i suoi molteplici uffici.
Il Consiglio Economico e Sociale, composto da 54 stati eletti, risponde all’Assemblea Generale e si occupa dei più vari temi economici e sociali; produce atti non vincolanti.
Il Consiglio di Amministrazione Fiduciaria era stato istituito per assicurare l’indipendenza ai paesi colonizzati e ha concluso il suo compito nel 1994 in seguito al raggiungimento dell’indipendenza da parte della piccola Repubblica di Palau dagli Stati Uniti.
Infine, la Corte Internazionale di Giustizia, composta da 15 giudici eletti da Assemblea e Consiglio e con durata in carica di 9 anni, si occupa di risolvere dispute tra Stati a carattere internazionale e fornire pareri in ambito giuridico alle Nazioni Unite. Insieme alla Corte Penale Internazionale, è l’organo che esercita il potere giudiziario a livello mondiale.
Gli organi sussidiari specializzati
L’Assemblea Generale, anche per mezzo degli altri Organi principali, ha istituito vari Organi Sussidiari e Istituti specializzati, per adempiere alle proprie funzioni. Si tratta di istituti spesso nati prima dell’ONU stessa, e successivamente riconosciuti o comunque a essa legati da una stretta collaborazione. Ricalcando la struttura degli organi principali, sono anch’essi dotati generalmente di assemblea, consiglio esecutivo e segretariato. Tra i più noti ci sono: l’UNICEF (il Fondo delle Nazioni Unite per l’Infanzia), l’UNHCR (l’Alto Commissariato per le Nazioni Unite per i Rifugiati), la FAO (l’Organizzazione per l’alimentazione e l’agricoltura), il FMI (il Fondo Monetario Internazionale), l’OIL (l’Organizzazione Internazionale del Lavoro), l’UNESCO (l’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’educazione, la scienza e la cultura).
Si può dire che, per ogni settore della società, di qualunque natura esso sia, c’è un organismo ONU o comunque di carattere sovranazionale/internazionale che se ne occupa, strutturato in assemblea rappresentativa, consiglio esecutivo e segretariato. Potremmo, in un certo senso, paragonare questi enti alle funzioni che svolgono, a livello statale, i singoli ministeri con le equivalenti (più o meno) commissioni parlamentari e i vari enti pubblici indipendenti.
Ogni materia è, di fatto, dotata di una forma di governo a livello mondiale che la disciplina, con maggiore o minore efficacia. In più, l’introduzione di norme e di modifiche in un singolo settore finisce generalmente per influenzare tutti gli altri, considerata la diffusa interdipendenza che permea queste strutture.
Entriamo nello specifico: chi “governa” la gestione di clima e salute?
Come sappiamo, esiste un’Organizzazione Mondiale di Sanità che si occupa di coordinare l’azione globale per problemi sanitari di vario genere, si pensi a esempio alle campagne vaccinali. Ma per il clima esiste un’organizzazione mondiale analoga? No, esiste una Convenzione Quadro sul Cambiamento Climatico (UNFCCC) in base alla quale gli Stati negoziano in materia di crisi climatica. Vediamo nel dettaglio.
Clima
Nel 1873 era già nata l’Organizzazione Mondiale della Meteorologia (sigla italiana OMM, sigla inglese WMO), nome, questo, che però assunse solo nel 1950 quando divenne un Istituto delle Nazioni Unite. Molti anni dopo, in occasione della Conferenza per l’ambiente umano del 1972, le Nazioni Unite battezzarono l’UNEP: il Programma Ambientale delle Nazioni Unite. Nel 1988, UNEP e OMM diedero vita ad un grande organismo indipendente che raggruppasse un gran numero di scienziati in materia di cambiamento climatico, viste le crescenti preoccupazioni al riguardo: l’IPCC, il Panel Intergovernativo sul Cambiamento Climatico.
L’IPCC è un organo scientifico altamente qualificato, composto da migliaia di scienziati, ed è strutturato in tre working group (uno per le basi scientifiche, uno per gli impatti del cambiamento climatico e uno per le misure di mitigazione) e una task force (per il calcolo delle emissioni di gas serra). L’IPCC pubblica rapporti ogni 5/6 anni – l’ultimo è stato pubblicato nel 2014, nel quale si afferma che il riscaldamento dell’atmosfera è ormai inequivocabile, vista l’enorme quantità di letteratura scientifica passata a “revisione tra pari” (peer review) che da decenni non fa altro che confermare questo fatto. Il prossimo rapporto è atteso entro il 2022. Inoltre, l’IPCC produce anche degli Special Report; quello dell’ottobre 2018 avverte che è necessario ridurre le emissioni di gas serra di circa il 50% entro il 2030 per poi arrivare allo zero netto al 2050. Per fare questo, secondo l’UNEP, è necessario una riduzione del 7.6% annuo delle emissioni in modo da stabilizzarne la concentrazione in atmosfera. Concentrazione che oggi si trova a circa 410 ppm (parti per milione): valore mai stato così alto da milioni di anni.
Torniamo sui nostri passi. Qualche anno dopo la nascita dell’IPCC, in occasione della Conferenza delle Nazioni Unite sull’Ambiente e lo Sviluppo (UNCED) a Rio de Janeiro del giungo 1992, venne siglata l’UNFCCC. La Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sul Cambiamento Climatico, in base alla quale, dal 1995, si tengono ogni anno le Conferenze delle Parti (COP).
In base all’UNFCCC è stato siglato il celebre Protocollo di Kyoto [4], entrato in vigore nel 2005, e, molto più recentemente, il famoso Accordo di Parigi [5] firmato nel 2015 (in occasione della COP21). Il primo impegnava i paesi a ridurre del 5% le emissioni di gas serra entro il 2012 rispetto ai livelli del 1990, facendo delle distinzioni tra paesi “sviluppati” e paesi “in via di sviluppo”; il secondo, superando questa distinzione, mantiene le forme di finanziamento verso i paesi poveri da parte di quelli ricchi e impegna tutti i firmatari a fare in modo che l’innalzamento della temperatura resti sotto 1.5°C massimo 2°C per fine secolo. Prima che Donald Trump ufficializzasse l’uscita dall’Accordo di Parigi, tutti i paesi del mondo avevano firmato l’Accordo.
L’UNFCCC, così come per tutti gli altri organi ONU, è dotata di un segretariato, di uffici di presidenza, di organi sussidiari di consulenza scientifica e di attuazione, e di tutta una serie di altri istituti specializzati. Alle COP partecipano gli Stati e le cosiddette observer organisations: agenzie speciali, organizzazioni intergovernative e non governative come, per esempio, l’Unione Europea e l’OCSE.
Salute
Per quanto riguarda la salute, lo stato dell’arte è relativamente più semplice. Esiste, com’è noto, l’Organizzazione Mondiale della Sanità, istituita ufficialmente nel 1948, dotata di tre organi di governo principali: il Segretariato con il Direttore Generale, l’Assemblea Mondiale della Sanità ed il Consiglio Esecutivo, che, com’è evidente, si rifanno alla solita struttura di rappresentanza e di amministrazione/esecutività. In più, esistono anche sei sedi regionali, uffici dislocati negli Stati Membri e vari centri collaboratori che supportano la sua attività. Le sei sedi regionali si trovano in: Europa, Americhe, Africa, Mediterraneo Orientale, Pacifico Occidentale e Sud-Est Asiatico.
Lo scopo principale dell’OMS è “il raggiungimento, da parte di tutte le popolazioni, del più alto livello possibile di salute“, definita come “uno stato di totale benessere fisico, mentale e sociale”. L’OMS indirizza la ricerca scientifica, definisce norme e standard internazionali, compie scelte di politica sanitaria. Assiste, monitora e finanzia gli Stati in situazioni di emergenza. Ancora, l’Organizzazione si occupa anche di prevenzione e, quindi, di organizzare piani vaccinali. Collabora anche con altre agenzie specializzate delle Nazioni Unite, come la FAO e l’UNICEF.
L’Assemblea Mondiale della Sanità, composta dai rappresentanti dei vari Stati membri, produce risoluzioni e sollecita tutti gli Stati a condividere più informazioni possibili, a partire dalla richiesta di maggiore trasparenza sui brevetti farmaceutici. Nel 2019, “i delegati hanno convenuto quanto sia indispensabile identificare un nuovo equilibrio nel mercato, in grado, da un lato, di rispondere efficacemente alla necessità di sviluppare prodotti che soddisfino le priorità di sanità pubblica (come gli antibiotici) e, dall’altro, di rendere tutte le innovazioni universalmente disponibili per le loro popolazioni”, come riportato nel sito del Ministero della Salute [6]. È stata anche “approvata una nuova strategia globale per la salute, l’ambiente e i cambiamenti climatici, che fornisce una visione e una via da seguire su come il mondo deve rispondere ai rischi e alle sfide per la salute ambientale fino al 2030.”
C’è qualcosa che non va
L’OMS e l’UNFCCC non sono esattamente della stessa natura, ma rappresentano le forme più vicine a dei “governi” mondiali per salute e clima. Esistono da molti anni e hanno sicuramente impattato positivamente sul coordinamento politico internazionale di loro competenza.
Tuttavia, ci sono Paesi che, pur avendo firmato l’Accordo di Parigi, non sembrano rispettarlo, ci sono alcuni Capi di Stato scettici nonostante una solidissima base scientifica e, secondo le stime dell’UNEP, con le attuali politiche siamo diretti verso un aumento di temperatura globale media di 3.2°C per fine secolo e non di 1.5°C preventivato.
Dall’altro lato: è scoppiata una pandemia che ha bloccato letteralmente quasi tutto il mondo e che ha visto ogni Stato agire senza una linea solida ed efficace di coordinamento globale; sono state lanciate accuse, rivelatesi al momento del tutto infondate, su origini laboratoriali del SARS-COV-2 e per fini essenzialmente elettorali. È anche noto che alcuni leader di importanti potenze mondiali hanno invitato i loro connazionali a seguire comportamenti poco consoni per il contenimento della diffusione virale.
Perché tutto questo? Cosa c’è che non funziona adeguatamente nell’OMS e nell’UNFCCC? Problemi strutturali oppure capacità negoziali e di leadership? Come dovrebbe essere inteso il sapere scientifico rispetto alla legittimità popolare? Sarebbe auspicabile, in linea generale, un parlamento globale? E, soprattutto, quanto devono essere vincolanti gli accordi internazionali? Ma anche, è auspicabile rinunciare a parte della propria sovranità per ottenere un miglior coordinamento globale?
Come dovrebbe essere un governo mondiale per clima e salute?
Abbiamo provato a dare delle risposte a queste domande con Roberto De Vogli, professore associato al Dipartimento di Psicologia Sociale e Sviluppo nonché Vice-Direttore del Centro per i Diritti Umani all’Università di Padova. I suoi interessi professionali su problemi e istituzioni mondiali sono molteplici, tra cui la politica economica della salute e del benessere sostenibile e i determinanti psicosociali e socioeconomici che riguardano la salute globale. Ha lavorato, tra le altre cose, per l’Organizzazione Mondiale della Sanità, per la Banca Mondiale, per i Ministeri italiani della Salute e degli Affari Esteri. Ha pubblicato articoli su riviste scientifiche come The Lancet e New England Journal of Medicine.
Note
1 – World Economic Forum, Global Risk Report 2020, 2020: http://www3.weforum.org/docs/WEF_Global_Risk_Report_2020.pdf
2 – Bulletin of Atomic Scientists: https://thebulletin.org/
3 – Treccani.it, Enciclopedia Online, Separazione dei poteri: http://www.treccani.it/enciclopedia/separazione-dei-poteri/
4 – Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Il Protocollo di Kyoto della Convenzione sui Cambiamenti Climatici (versione italiana): https://www.minambiente.it/sites/default/files/archivio/allegati/vari/Documentazione_-_Il_Protocollo_di_Kyoto_della_Convenzione_sui_Cambiamenti_Climatici.pdf, ENEA, Il Protocollo di Kyoto: https://www.enea.it/it/seguici/le-parole-dellenergia/glossario/parole/protocollo-di-kyoto
5 – ENEA, L’Accordo di Parigi: https://www.enea.it/it/seguici/pubblicazioni/pdf-eai/n-1-gennaio-marzo-2016/4-accordo-parigi.pdf, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, COP21 – L’Accordo di Parigi: https://www.minambiente.it/pagina/cop-21-laccordo-di-parigi
6 – Ministero della Salute, Assemblea Mondiale della Sanità, 2019: http://www.salute.gov.it/portale/rapportiInternazionali/dettaglioContenutiRapportiInternazionali.jsp?lingua=italiano&id=3752&area=rapporti&menu=mondiale
Bibliografia
Cassese S., Corriere della Sera – La Lettura, Il sogno di una costituzione mondiale, 5 aprile 2020.
Cassese S., Radio Radicale, Conferenza con Sabino Cassese, Chi governa il mondo?, 4 marzo 2016: http://www.radioradicale.it/scheda/468414/chi-governa-il-mondo-conferenza-del-professor-sabino-cassese
Ferrera M., Corriere della Sera – La Lettura, Per un governo del mondo, 26 aprile 2020: https://maurizioferrera.wordpress.com/2020/04/26/per-un-governo-del-mondo/
Greco P., Il Bo Live, Per un governo mondiale, 30 aprile 2020: https://ilbolive.unipd.it/it/news/governo-mondiale
Greco P., RivistaMicron, Un governo mondiale per la salute e il clima, 19 marzo 2020: https://www.rivistamicron.it/il-corsivo/un-governo-mondiale-per-la-salute-e-il-clima/
La Piccola Treccani, Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma, 1997.
Possenti V., Avvenire, Una costituzione mondiale: da utopia a realtà?, 22 aprile 2020: https://www.avvenire.it/agora/pagine/governo-mondiale-da-utopia-a-realta-vittorio-possenti Suman F., Il Bo Live, Bernardo Fantini: “Occorre un governo mondiale per la sanità”, 21 aprile 2020: https://ilbolive.unipd.it/it/news/fantini-governo-mondiale-sanita-oms
